Статус норм закрепленных в конвенциях после их ратификации обязателен
Обновлено: 18.09.2024
В правительстве РФ обнаружили в этом постановлении правовую коллизию, после чего обратились в высшую юридическую инстанцию страны с ходатайством о разъяснении. По мнению федеральных властей, указанное толкование ФЗ "О международных договорах в РФ" может необоснованно пониматься как допускающее временное применение международного договора в части согласия РФ на передачу споров с иностранными инвесторами на рассмотрение международного арбитража, так как статья 10 ФЗ "Об иностранных инвестициях в РФ" в принципе разрешает такой порядок действий.
- Временно применение международных договоров о наделении иностранных инвесторов правом обратиться за защитой не только в государственный суд, но и в международный арбитраж означало бы потенциальное ограничение сферы судебного контроля и должно осуществляться на основании закона, - считают заявители. - В противном случае исполнительная власть обладала бы возможностью изменения компетенции судебной власти, в том числе в части осуществления контроля над самой судебной властью. Такой подход не может соответствовать Конституции РФ.
В деле "по мотивам Игоря Ушакова" есть также коллизия между исполнительной и законодательной властью, так как заключение международных договоров относится к компетенции правительства, а их ратификация - прерогатива парламента. Принимая во внимание, что в международном праве к настоящему моменту в отношении временного применения международных договоров не сформировались общепризнанные нормы, КС подчеркнул, что существенное значение в этом случае приобретает национальное регулирование. В России, в частности, существует прямой конституционный запрет на введение в действие международных договоров, не соответствующих Основному закону страны. При этом закрепляется правоприменительный приоритет норм международного договора перед нормами федерального закона, однако это должно быть сделано с соблюдением всех законодательных процедур. Иными словами, на включение новых положений в правовую систему страны должны согласиться Госдума и Совет Федерации.
Читинец Игорь Ушаков ввез из Китая товары для себя, задекларировал их и внес все пошлины
- Подписание от имени РФ международного договора, подлежащего ратификации и предусматривающего его временное применение, с очевидностью не может означать согласия правительства РФ на распространение положения о временном применении на нормы, затрагивающие исключительные полномочия федерального парламента, - подчеркнул КС, посчитав, что иное толкование означало бы нарушение конституционного принципа разделения властей.
На основании этих доводов суд определил, что его постановление 2012 года "не допускает временного применения положений международного договора, которые предусматривают разрешение международным арбитражем споров между РФ и иностранными инвесторами, даже если данный международный договор был официально опубликован, без принятия федерального закона о его ратификации". Из чего следует, что временное применение положений международного договора не дает иностранному инвестору права на обращение исключительно в международный арбитраж.
Статья 17. Решения о ратификации международных договоров Российской Федерации
1. Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.
Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации подлежат в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
2. Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный закон о ратификации международного договора Российской Федерации направляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
15 января 2020 года Владимир Путин в послании Президента Федеральному Собранию вынес на обсуждение ряд конституционных изменений. Первое среди них – изменение, гарантирующее приоритет Конституции над требованиями международных договоров и решениями международных органов.
Давайте разберемся с юридической стороной этого вопроса.
Что есть сейчас
В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
То есть в Конституции установлено верховенство Основного закона над внутренним правом. Однако нас интересует выше ли Конституция международного права. Прямо на это Конституция ответа не дает.
В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
При внимательном прочтении этой нормы видно, что ей предусмотрен приоритет международных договоров над законами. Значит для ответа на вопрос о том, выше ли Конституция международного права, и в частности международных договоров, нужно понять является ли Конституция законом в смысле этой нормы, то есть сказано ли в части 4 статьи 15 о том, что международный договор выше Конституции. Для ответа на этот вопрос нужно узнать официальное толкование этой нормы.
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд (КС) дает толкование Конституции. В соответствии со статьей 6 того же ФКЗ решения КС обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
В силу полномочия КС на толкование Конституции и обязательности его решений правовые позиции этого специального суда составляют неотъемлемую часть самой Конституции и подлежат непосредственному применению как любой закон. Значит если КС сформулировал позицию по вопросу соотношения Конституции и международного права, то мы должны непосредственно применять эту позицию, и принимать изменения в Конституцию нет необходимости.
Так вот такая позиция была сформулирована в пункте 2.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П. Более того, она проходит красной нитью через все Постановление. КС пишет:
Вместе с тем, как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 4 (часть 1), 15 (часть 1) и 79, …, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации, ни основанные на ней правовые позиции Европейского Суда по правам человека, …, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации и потому подлежат реализации в рамках этой системы только при условии признания высшей юридической силы именно Конституции Российской Федерации.
Таким образом, КС однозначно решил вопрос о соотношении Конституции и международного права: Конституция имеет приоритет в силу суверенитета Российской Федерации, верховенства Конституции как основного закона и недопустимости имплементации в правовую систему государства международных договоров с нарушением конституционных предписаний.
Итак, мы выяснили каково существующее регулирование.
Президент Путин, внеся предложение, сказал следующее:
Необходимо внести изменения, которые гарантируют приоритет Конституции. Это означает буквально следующее: требования международных договоров и решения международных органов могут действовать только в той части, когда они не противоречат нашей Конституции.
То есть, фактически предложено закрепить в Конституции правовую позицию КС, которая итак имеет юридическую силу и непосредственное применение.
Не критикуя данное предложение по существу, скажу о трудностях реализации данного предложения. Дело в том, что статья 15 Конституции, которую мы рассматривали, относится к основам конституционного строя РФ (глава 1 Конституции) и в силу статьи 135 Конституции может быть пересмотрена только в особом порядке, также как и положения глав 2 и 9. Порядок этот следующий:
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Что написано в этой статье: для внесения изменений в статью 15 Конституции надо пройти голосование в Парламенте, а затем созвать Конституционное Собрание, которое должно либо принять новую Конституцию (либо вынести ее проект на референдум) либо разойтись. Проблема состоит в том, что федеральный конституционный закон, в соответствии с которым должно созываться и работать Конституционное Собрание, еще не принят, хотя проекты этого закона есть. Да-да, Конституция (и данная 135 статья) вступила в силу в 1993 году, и с тех пор до настоящего времени такой важнейший закон не был принят. Что же делать?
Вариант 1. Принять ФКЗ о Конституционном Собрании и уже в соответствии с ним принимать изменения в статью 15. Если этого не сделать, конституционный порядок внесения изменений в Конституцию будет не соблюден.
Вариант 2. Внести изменения не в статью 15, а в статью 79 (глава 3 Конституции)[1].
В соответствии со статьей 79 Конституции
Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Предложение дополнить данную статью обоснованно в части приоритета Конституции над решениями международных организаций, но в части приоритета Конституции над международными договорами такое дополнение представляется обходом закона, а именно статьи 135 Конституции.
Вариант 3. Внести изменения не в статью 15, а в статью 125 Конституции (часть 2), то есть дополнить полномочия Конституционного Суда[2].
Сейчас КС не может проверять на соответствие Конституции вступившие в силу международные договоры, а проверка решений международных организаций возможна только силу пункта 3.2 статьи 3 ФКЗ о Конституционном суде. Предлагается дополнить полномочия КС так, чтобы он мог признавать международные договоры и решения международных организаций неконституционными и следовательно не подлежащими применению.
Это предложение в части полномочия по проверке конституционности вступившего в силу международного договора противоречит правовой позиции Конституционного суда, выраженной в Определении от 2 июля 2013 года N 1055-О.
КС пишет об этой позиции:
…проверка конституционности федерального закона о ратификации международного договора, в том числе по порядку принятия, по общему правилу, может быть осуществлена лишь до момента вступления данного международного договора в силу (который обычно не совпадает с моментом завершения процесса принятия соответствующего федерального закона о ратификации международного договора); иное не только противоречило бы общепризнанному принципу международного права pacta sunt servanda и ставило бы под сомнение соблюдение Российской Федерацией добровольно принятых на себя международных обязательств…
(наименование главы 26 в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105)
1. Проект федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации, а также прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в Государственную Думу Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации вместе с заверенной копией официального текста этого договора и документами, содержащими (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105):
а) обоснование целесообразности его ратификации, прекращения или приостановления;
б) определение соответствия этого договора законодательству Российской Федерации;
в) оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации указанного договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 27 сентября 2002 года № 3093-III ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 40, ст. 3901).
2. В случае внесения в Государственную Думу на основании статьи 104 Конституции Российской Федерации проекта федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы, иным, чем Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, Государственная Дума принимает постановление о направлении внесенного законопроекта Президенту Российской Федерации для предложений по данному законопроекту.
3. Исходя из содержания международного договора Российской Федерации Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет по подготовке международного договора к ратификации, прекращению или приостановлению действия и направляет проект федерального закона с сопроводительными материалами на заключение в ответственный комитет, в Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками в соответствии с вопросами их ведения (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 октября 2016 года № 5–7 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 41, ст. 5793; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
4. Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по международному договору привлекаются другие комитеты палаты.
1. Ответственный комитет, Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 октября 2016 года № 5–7 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 41, ст. 5793).
2. Ответственный комитет оказывает содействие другим комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с вопросами их ведения, создает подготовительные комиссии.
3. Ответственный комитет по решению Государственной Думы может проводить парламентские слушания по вопросу о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
4. Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу представленного на ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора на его соответствие Конституции Российской Федерации, международным обязательствам Российской Федерации.
1. На заседании ответственного комитета по представленному на ратификацию, прекращение или приостановление действия международному договору могут быть заслушаны полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе или иные лица, уполномоченные Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.
2. В обсуждении вопроса о международном договоре могут принимать участие приглашенные члены других комитетов, депутаты Государственной Думы, эксперты и иные лица.
1. По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
2. Заключение ответственного комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия данного международного договора заявлениями и (или) оговорками, допускаемыми нормами международного права, а также рекомендациями, принимаемыми Государственной Думой.
3. В случае, если заключение ответственного комитета содержит предложение сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора Российской Федерации заявлениями и (или) оговорками, предварительно не согласованными с Президентом Российской Федерации или с Правительством Российской Федерации, ответственный комитет рекомендует Государственной Думе принять законопроект с такими заявлениями и (или) оговорками в первом чтении (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
4. Ответственный комитет по согласованию с Комитетом Государственной Думы по международным делам и (или) Комитетом Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками может рекомендовать Совету Государственной Думы наиболее удобный срок внесения проекта федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации на рассмотрение палаты (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 октября 2016 года № 5–7 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 41, ст. 5793; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
5. Заключение на представленный на ратификацию (прекращение, приостановление) международный договор принимается большинством голосов от общего числа членов ответственного комитета.
1. Ответственный комитет представляет Государственной Думе свое заключение, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, другие необходимые сопроводительные материалы. В обязательном порядке в соответствии с вопросами их ведения представляются заключения Комитета Государственной Думы по международным делам и (или) Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками, а также заключения других комитетов, если указанные заключения содержат предложение воздержаться от ратификации, прекращения или приостановления действия международного договора, внести изменения в проект федерального закона о ратификации (прекращении, приостановлении действия) или сопроводить его заявлениями и (или) оговорками (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 октября 2016 года № 5–7 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 41, ст. 5793; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
2. Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на представленный на ратификацию, прекращение или приостановление действия международный договор и на соответствующий законопроект включается в число обязательных документов, рассылаемых депутатам.
3. Совет Государственной Думы включает проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации в проект порядка работы заседания Государственной Думы вне очереди (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
1. Государственная Дума рассматривает вопросы и принимает решения о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации в таком же порядке, как и по другим законопроектам, если иное не предусмотрено настоящим Регламентом (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
2. В случае, если Государственная Дума сопровождает ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора Российской Федерации заявлениями и (или) оговорками, не согласованными предварительно с Президентом Российской Федерации или с Правительством Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные настоящим Регламентом для законопроектов, принятых в первом чтении (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
На заседании Государственной Думы при рассмотрении вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации с докладом выступает полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе или иные лица, уполномоченные Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. С содокладами могут также выступить председатель ответственного комитета, председатель Комитета Государственной Думы по международным делам и (или) председатель Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками. По окончании обсуждения председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 октября 2016 года № 5–7 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 41, ст. 5793; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 октября 2016 года № 63–7 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 44, ст. 6098; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
1. Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
2. Принятый Государственной Думой федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Регламентом (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 27 сентября 2002 года № 3093-III ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 40, ст. 3901; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
3. Если проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации не набрал необходимое число голосов депутатов и в ходе этого же заседания не было принято решение о необходимости внесения данного законопроекта на повторное рассмотрение Государственной Думы, международный договор считается не прошедшим процедуру ратификации, прекращения или приостановления действия и данный законопроект возвращается в ответственный комитет (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 27 сентября 2002 года № 3093-III ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 40, ст. 3901; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
В случае, если Государственная Дума принимает решение об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, такое решение должно быть мотивировано и оформляется постановлением Государственной Думы (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
Если согласно статье 125 Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации был направлен запрос о соответствии Конституции Российской Федерации внесенного на ратификацию международного договора Российской Федерации, то Государственная Дума принимает решение по вопросу о ратификации данного международного договора в соответствии с федеральным законом (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 сентября 2012 года № 822–6 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 40, ст. 5382).
a) Настоящая Конвенция подлежит ратификации подписавшими ее государствами. Ратификационные грамоты сдаются на хранение в архивы Правительства Соединенных Штатов Америки, которое уведомляет о дате такой сдачи на хранение каждое из подписавших настоящую Конвенцию и присоединившихся к ней государств.
b) Как только двадцать шесть государств ратифицируют настоящую Конвенцию или присоединятся к ней, она вступит для них в силу на тридцатый день после сдачи на хранение двадцать шестого документа. В дальнейшем она вступает в силу для каждого ратифицировавшего ее государства на тридцатый день после сдачи на хранение его ратификационной грамоты.
c) Обязанность извещать Правительство каждого из подписавших настоящую Конвенцию и присоединившихся к ней государств о дате вступления в силу настоящей Конвенции лежит на Правительстве Соединенных Штатов Америки.
Термин «конвенция» может иметь как общее, так и специальное значение.
Уставы
Термин «устав» (или «хартия») употребляется для обозначения особенно официальных и торжественных документов, таких, как учредительный договор международной организации. Сам термин имеет эмоциональную окраску, которая восходит к Великой Хартии вольностей 1215 года. К числу известных современных примеров относится Устав Организации Объединенных Наций 1945 года и Устав Организации американских государств 1952 года.
Протоколы
Термин «протокол» употребляется для обозначения соглашений, имеющих менее официальный характер, чем соглашения, называемые «договорами» или «конвенциями». Этот термин мог бы использоваться для обозначения следующих видов документов:
a) протокол о подписании представляет собой субсидиарный по отношению к договору документ, составленный теми же сторонами. Такой протокол касается вспомогательных вопросов, таких, как толкование отдельных положений договора, официальных положений, которые не были включены в договор, или решения технических вопросов. Ратификация договора, как правило, будет ipso facto включать ратификацию такого протокола.
b) Факультативный протокол к договору представляет собой документ, который предусматривает дополнительные по отношению к договору права и обязательства. Обычно он принимается в тот же день, однако носит самостоятельный характер и подлежит отдельной ратификации. Такие протоколы позволяют некоторым сторонам договора устанавливать в отношениях между собой такой обязательственный механизм, который выходит за рамки общего договора и принимается не всеми его участниками, в результате чего создается «двуступенчатая система». Известным примером является Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года.
c) Протокол, основанный на рамочном договоре, представляет собой содержащий особые материальные обязательства документ, который предназначен для достижения общих целей предшествующей рамочной или зонтичной конвенции. Такие протоколы предусматривают упрощенный и ускоренный процесс заключения договора и особенно популярны в области международного экологического права. В качестве примера можно привести Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 года, принятый на основе статей 2 и 8 Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 года.
d) Протокол о внесении изменений представляет собой документ, содержащий положения, которые вносят изменения в один или несколько предшествующих договоров, например Протокол 1946 года о внесении изменений в соглашения, конвенции и протоколы о наркотиках.
e) Протокол в качестве дополнительного договора представляет собой документ, который содержит дополнительные положения к предшествующему договору, например Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 года к Конвенции о статусе беженцев 1951 года.
f) Протокол (Proces-Verbal) представляет собой документ, который закрепляет определенные договоренности, достигнутые договаривающимися сторонами.
Декларации
Термин «декларация» употребляется для обозначения различных международных документов. Однако декларации не во всех случаях являются юридически обязательными. Этот термин часто намеренно выбирается для демонстрации того, что стороны не собираются устанавливать юридически обязательных обязательств, а лишь хотят декларировать определенные чаяния. Примером является Декларация Рио 1992 года. В то же время декларации также могут представлять собой договоры в общем смысле слова, которые должны иметь обязательную силу по международному праву. В этой связи в каждом отдельном случае необходимо определять, намеревались ли стороны устанавливать юридически обязательные обязательства. Выяснение намерений сторон зачастую может быть сложной задачей. Некоторые документы, озаглавленные «декларации», как изначально предполагалось, не должны были иметь обязательной силы, однако позднее их положения могли стать отражением международного обычного права или приобрести обязательный характер в качестве нормы обычного права. Это произошло со Всеобщей декларацией прав человека 1948 года. Декларации, которые должны иметь обязательную силу, можно классифицировать следующим образом:
a) декларация может быть договором в собственном смысле слова. Показательным примером является Совместная декларация Соединенного Королевства и Китая по вопросу о Сянгане 1984 года;
b) декларация о толковании представляет собой документ, который прилагается к договору с целью дать толкование или разъяснение его положений;
c) декларацией может также называться неофициальное соглашение по какому-либо маловажному вопросу;
d) ряд односторонних деклараций (заявлений) могут составлять соглашения, имеющие обязательную силу. Типичным примером являются декларации (заявления) в соответствии с факультативным положением Статута Международного Суда, которые создают правовую связь между делающими их сторонами, хотя они прямо и не обращены друг к другу. Еще одним примером является сделанная Египтом в 1957 году односторонняя Декларация о Суэцком канале и порядок ее действия, которая рассматривалась как обязательство международного характера.
Президент подписал Федеральный закон «О ратификации Конвенции о минимальных нормах социального обеспечения (Конвенции № 102)».
3 октября 2018 годаФедеральный закон принят Государственной Думой 27 сентября 2018 года и одобрен Советом Федерации 3 октября 2018 года.
Справка Государственно-правового управления
Федеральным законом ратифицируется Конвенция о минимальных нормах социального обеспечения (Конвенция № 102).
Конвенция подлежит ратификации на основании пункта 2 статьи 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и статьи 79 Конвенции.
Статья 2 Конвенции позволяет государствам самим определить разделы Конвенции, в отношении которых ими принимаются международные обязательства.
Федеральным законом предлагается принять от имени Российской Федерации обязательства в отношении семи разделов Конвенции: медицинское обслуживание, обеспечение по болезни, обеспечение по старости, обеспечение в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, обеспечение по материнству, обеспечение по инвалидности и обеспечение по случаю потери кормильца.
Анализ российского законодательства в сфере охраны здоровья нормам Конвенции (федеральные законы «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты) показывает, что правовое регулирование в этой сфере, а именно: охватываемые риски (любое болезненное состояние независимо от его причины, а также беременность и роды), круг лиц (помощь предоставляется всем гражданам), виды медицинской помощи, продолжительность её оказания, отсутствие требований к стажу для приобретения права на оказание медицинской помощи, предоставление основных фармацевтических средств по предписанию врача или другого медицинского работника, – соответствуют положениям раздела II Конвенции «Медицинское обслуживание».
В отношении раздела III Конвенции «Обеспечение по болезни» следует отметить, что законодательство Российской Федерации полностью соответствует положениям Конвенции, а некоторые нормы устанавливают более высокие стандарты обеспечения по болезни.
Пособие по временной нетрудоспособности, определяемое Конвенцией как пособие по болезни, предоставляется всем работающим гражданам (за исключением работающих по гражданско-правовым договорам), а также гражданам, вступившим в правоотношения по обязательному социальному страхованию (при условии уплаты страховых взносов).
Российское законодательство (в отличие от Конвенции) не обусловливает предоставление пособия по временной нетрудоспособности периодом уплаты страховых взносов или работы по найму, в том числе для предотвращения злоупотреблений, – право на получение пособия возникает с первого дня трудовой деятельности.
Пособия предоставляются более широкому кругу лиц, чем это предусмотрено Конвенцией, – обеспечение гарантировано не только в случае заболевания или травмы, но и в связи с операцией по искусственному прерыванию беременности или осуществлением экстракорпорального оплодотворения, карантином застрахованного лица и ребёнка в возрасте до 7 лет или другого члена семьи, признанного недееспособным, протезированием по медицинским показаниям в стационаре, долечиванием в санаторно-курортных учреждениях непосредственно после стационарного лечения. Кроме того, Конвенцией не предусматривается выплата пособий по уходу за заболевшим членом семьи, но в Российской Федерации такие пособия существуют многие годы.
Пособие по временной нетрудоспособности при её утрате вследствие заболевания или травмы выплачивается, как правило, за весь период временной нетрудоспособности – с первого её дня и до восстановления трудоспособности либо установления инвалидности, тогда как согласно Конвенции период его выплаты может быть ограничен.
Законодательство Российской Федерации, в том числе Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (раздел VI Конвенции «Обеспечение в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием»), предоставляет более высокий, нежели предусмотренный Конвенцией, уровень защиты работников от несчастных случаев или профессиональных заболеваний (с учётом международных норм в данной области).
Так, размеры пособий по временной нетрудоспособности и ежемесячных страховых выплат в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией, индексация выплат значительно превышают минимальный уровень обеспечения, требуемый Конвенцией.
Кроме того, названный Федеральный закон не ограничивает права застрахованных лиц на возмещение вреда по нормам гражданского законодательства Российской Федерации в части, превышающей обеспечение, предоставляемое в соответствии с этим Федеральным законом. Причинителем вреда дополнительно, сверх выплат за счёт средств обязательного социального страхования, осуществляется возмещение морального вреда.
Круг членов семьи, которым предоставляется обеспечение в связи со смертью кормильца, в Российской Федерации значительно шире, чем предусмотренный Конвенцией, в него включаются все нетрудоспособные иждивенцы.
Нормы законодательства Российской Федерации, в частности федеральных законов «О государственных пособиям гражданам, имеющим детей», «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», предусматривающие обеспечение женщин пособиями по беременности и родам, соответствуют минимальным стандартам, установленным разделом VIII Конвенции «Обеспечение по материнству», по охватываемым случаям, видам пособий (в том числе предоставляемым в виде медицинской помощи), кругу лиц, периодам и условиям выплаты пособий, общим подходам к порядку их исчисления.
В ряде случаев законодательством Российской Федерации по сравнению с нормами Конвенции установлены более льготные условия получения таких пособий – отсутствуют требования к стажу (в Российской Федерации пособия по беременности и родам предоставляются всем работающим женщинам, без каких-либо исключений, а также женщинам, обучающимся в профессиональных учебных заведениях).
Согласно Конвенции продолжительность выплаты пособия может быть ограничена 12 неделями, в Российской Федерации пособие выплачивается суммарно за весь период отпуска по беременности и родам, минимальная продолжительность которого составляет 70 дней до родов и 70 дней после родов (20 недель), а в некоторых случаях продолжительность отпуска увеличивается до 84, 86 или 110 календарных дней. Предоставляются также отпуск и пособие при усыновлении ребёнка в возрасте до трёх месяцев.
Разделы I, XI – XIV Конвенции, содержащие общие положения, относящиеся ко всем сферам социального обеспечения, обязаны соблюдать все государства-члены, её ратифицировавшие. В связи с этим следует отметить, что согласно Конвенции (приложение к разделу XI) минимальный размер пособия по беременности и родам для типового получателя (женщины) определён из расчёта в 45 процентов заработной платы.
Пособие по беременности и родам в Российской Федерации выше указанной минимальной нормы и составляет 100 процентов заработка. Однако в общем правиле имеется исключение: застрахованной женщине, имеющий страховой стаж менее 6 месяцев, пособие выплачивается в размере, не превышающем минимального размера оплаты труда за полный календарный месяц (ранее пособие по беременности и родам устанавливалось в размере 100 процентов заработка).
Принятие обязательств в отношении раздела IX Конвенции, как представляется, повлечёт за собой необходимость внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации.
Порядок и условия назначения страховых пенсий по инвалидности в Российской Федерации (раздел IX «Обеспечение по инвалидности») являются более льготными по сравнению с нормами Конвенции.
Разделы V «Обеспечение по старости» и X «Обеспечение по случаю потери кормильца» Конвенции реализуются в Российской Федерации в соответствующих положениях федеральных законов «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и «О страховых пенсиях».
Исходя из статьи 29 и приложению к разделу XI Конвенции, обеспечение по старости лицам, имеющим 30-летний стаж уплаты взносов, должно гарантироваться в виде периодических выплат, составляющих 40 процентов утраченного заработка. Согласно позиции Правительства Российской Федерации в целом параметры российской пенсионной системы соответствуют минимальным стандартам Конвенции, предъявляемым к условиям предоставления обеспечения по старости и обеспечения по случаю потери кормильца.
В целях оценки уровня пенсионного обеспечения в стране разработана методика расчёта коэффициента замещения прежнего заработка для социального обеспечения по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, соответствующая обязательствам, которые планирует взять на себя Российская Федерация в связи с участием в Конвенции (в целях соотнесения с минимальными нормами Международной организации труда).
Таким образом, Федеральный закон должен создать дополнительные гарантии обеспечения, защиты и реализации пенсионных прав граждан, а также послужить ориентиром для дальнейшего совершенствования правового регулирования и практической деятельности в сфере социального, в том числе пенсионного, обеспечения граждан.
Конвенция обладает собственным контрольным механизмом. Механизм предполагает регулярное (один раз в пять лет) представление Международному бюро труда докладов о выполнении обязательств, взятых государством при ратификации Конвенции. При этом следует отметить, что выполнение указанных обязательств будет оцениваться по методике самой Конвенции.
Читайте также: